从回应型政府到整体性治理：基于新冠疫情新闻发布的分析

作者：刘时雨系北京大学新闻与传播学院博士生；许静系北京大学新闻与传播学院教授  2020-07-24 15:00  新传播    【字号：大 中 小】

2020年初暴发的新型冠状病毒疫情，已经发展为全球重大突发公共卫生事件。对疫情的防治，考验着各国政府的执政能力。本文以回应型政府和整体性治理等公共管理理论为基础，结合疫情新闻发布，探讨重大突发公共卫生事件应对中的政府角色和效力。

【关键词】 回应型政府  整体性治理  媒体分析

一、公共卫生与政府责任

公共卫生起源于人类历史上的传染病防治。由于卫生措施可使很多人在短时间内同时受益，具有很高的群体性和公共性特征，因此越来越多的人在强调个人卫生的同时，更重视政府组织的社会行为，强调公共卫生的公益性。德国医生弗兰克（J.P. Frank）认为，医生能治病，但很难预防和控制人群中传染病的暴发，而只有国家具备控制传染病的能力。因此他提出“医政”的概念，强调政府在公共卫生中的重要作用。[1]1848年英国霍乱的再次大流行，促使英国议会通过了人类历史上第一个公众健康法（The 1848 Public Health Act）。该法案明确规定了政府责任，标志着现代公共卫生时期的到来。

中国的政府医药管理制度可以追溯到商周时代，但真正有组织地提供卫生服务则始于19世纪末20世纪初的清末民初。新中国成立以后，我国逐步形成的初级卫生保障制度，曾获得国际上的广泛赞誉，但是在改革开放的20世纪80年代却受到很大冲击。2003年“非典”疫情使党和政府深刻认识到卫生体系对保障人民健康的重要性。2005年之后启动的新医改，致力于建立和完善覆盖城乡的卫生体系，发挥服务型政府的效力，以实现善治。

二、新闻发布与回应型政府

我国的新闻发布制度始于1983年，最初只有外交部新闻发布会。2003年“非典”期间，国新办从4月3日起，一共举行了八场新闻发布会。北京、上海、广东、四川、吉林、深圳等地，也纷纷建立起新闻发布模式。从2003年4月26日到6月24日，连续60天，每天下午4点，中央电视台直播卫生部“每日疫情通报”，毛群安等三名发言人轮流主持。从此以后，卫生部也确立了定期新闻发布制度。与之前相比，其最突出的变化在于回应民意。回应民意，是服务型政府的主要特征之一，也构成了回应型政府理论的核心，标志着我国政府管理理念的重大转型。 

2006年10月党的十六届六中全会《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中明确提出“建设服务型政府,强化公共服务和社会管理职能”。国家行政学院刘熙瑞指出，服务型政府是对传统“管制型政府”的全方位变革，体现出截然相反的两种管理理念、管理哲学和管理体制。[2]不同于传统的以政治统治为目标、强调“官本位、权力本位和政府本位”的管制型政府，服务型政府是在公民本位、社会本位的理念指导下，以社会发展和公民普遍的共同利益为出发点，即完全从人民需要出发，以为人民服务为宗旨，实现社会公共利益的最大化。

服务型政府理论中还包含着一个如何进行公共治理的问题。公共治理，就是研究在新的社会历史条件下，政府如何与社会合作，共同治理或共同解决公共问题，以达到治理的良好状态，即“善治”。善治是公共治理的目标。服务型政府的理论支撑是现代公共行政学，它突出强调重视公共行政中的价值研究。在政府管理中要更加突出“公平观念”；要体现公民对政府工作的参与，关注公民的满意程度，强调对公民要求的“回应”。“回应性越大，善治的程度也就越高”[3]。因此，回应是善治的根本要素。回应型政府理论，就是以公共治理为理念，以解决公共问题、社会问题为责任，具有自觉、稳定、可持续的回应性和回应机制，以及有效回应社会所需回应力，体现以民为本、服务导向、及时反应、依法治理的基本特征。虽然它更多体现出作为单一主体前提下的政府对于社会的管理模式, 但在价值归属上与服务型政府是一致的，都着眼于政府公共服务能力与质量的提升。

三、重大突发公共卫生应急管理与整体性治理

2003年“非典”疫情暴发时，我国公共卫生应急管理模式是临时性的，没有常设的卫生应急管理部门和技术机构，缺乏相关的法律法规及预案等制度规范，也没有形成管理体系和工作机制。从2002年11月16日广东佛山发现第一起SARS病例，到2003年4月2日温家宝总理主持召开国务院常务会议，首次提出要“抓紧建立国家应对突发公共卫生事件的应急处理机制”，再到4月17日中共中央政治局务委委员会召开会议，专门听取有关部门关于“非典”防治工作的汇报，并做进一步的研究部署，中国政府对重大突发公共卫生事件的认识和应对措施，经历了艰难而痛苦的转变。4 月24 日，全国成立防治“非典”指挥部，多部门协调工作，为今年的联防联控机制打下基础。 2003年5月7号通过的《突发公共卫生事件应急条例》第三条明确规定，“突发事件发生后，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。” 

在2009年“甲流”疫情期间，中国建立了由卫生部牵头的多部门联防联控工作机制。“33 个部门( 后扩展为38 个部门) 和单位组成了综合、口岸、医疗、保障、宣传、对外合作、科技、畜牧兽医等8 个工作组以及‘甲流’防控工作专家委员会，形成‘8+1’的联防联控格局。”[4] 国务院新闻办也多次组织新闻发布会，向社会通报防疫情况。

相比于以往，中国政府此次应对新冠疫情更加及时有力。12月27日武汉接到病例报告，2020年1月1日，国家卫生健康委即成立疫情应对处置领导小组。1月7日，习近平总书记在中央政治局常委会上就提出疫情防控要求。1月20日就成立了中共中央应对疫情工作领导小组和国务院疫情联防联控工作机制，并召开电视电话会议，部署全国疫情防控工作。[5]在整个疫情期间，国务院启动的政府层面多部门协调工作的疫情联防联控工作机制，明确职责，分工协作，横向上着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，纵向上注重各项社会资源的整合，形成防控疫情的有效合力。定期召开的联防联控新闻发布会，及时发布疫情信息，回应社会关切，也体现了新时期我国社会治理迈向整体性治理的新特点。

整体性治理理论是在上个世纪90年代中后期提出的，也被称为“全观型治理”[6]和 “协同政府”[7]理论。 传统官僚制强调功能性分工和等级化的控制，而新公共管理理论则是一种以市场为基础的模式[8],强调分散、竞争和激励。传统官僚制和新公共管理改革造成了严重的管理“碎片化”， 整体性治理则是对“碎片化”的战略性回应。[9]整体性政府理论产生的另一个背景则是20 世纪90年代中后期信息技术的发展，“在一定程度上,整体性治理是从技术角度来理解的,技术要求从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合”[10]，与网络治理、数字治理并称为后新公共管理时期三大主流治理理论。

整体性治理理论主要有以下三个方面的观点。一是整体价值导向的文化理念，强调公共部门内部的凝聚性文化，重视适应、灵活性和结果；二是超越部门分工的组织结构，强调用“整合”化的组织形式回应公共问题和公共服务的复杂性和内在关联性,等级式和协商式都是其可能的选择；三是跨部门协同的工作机制，强调伙伴关系式的沟通方式和工作方式。[11]  

在这场新中国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件应急管理实践中，我们可以很清楚地看到，“人的生命高于一切”成为凝聚一切力量的整体价值观。以习近平总书记为核心的党中央的坚强领导确保了全国上下跨部门的机构整合和跨部门协作，“中央统一指挥、统一协调、统一调度，各地方各方面各负其责、协调配合，集中统一、上下协同、运行高效的指挥体系，为打赢疫情防控的人民战争、总体战、阻击战提供了有力保证。”迅速开展的全社会动员，通过超常规的社会隔离和灵活、人性化的社会管控措施构建的联防联控、群防群控防控体系，充分发挥科技支撑，以及依法及时公开透明的信息发布制度等，都充分体现了整体性治理的政府管理效力。

四、联防联控新闻发布会统计分析

相比于以往，此次疫情防控期间，中国的信息发布制度，以前所未有的速度、密度、力度，坚持国家和地方相结合、现场发布与网上发布相结合，建立多层次多渠道多平台信息发布机制，持续发布权威信息，及时回应国内外关注的疫情形势、疫情防控、医疗救治、科研攻关等热点问题。

武汉市从2019年12月31日起依法发布疫情信息，并逐步增加信息发布频次。2020年1月21日起，国家卫生健康委每日在官方网站、政务新媒体平台发布前一天全国疫情信息，各省级卫生健康部门每日统一发布前一天本省份疫情信息。2月3日起，国家卫生健康委英文网站同步发布相关数据。

在疫情期间，截至5月31日，国务院联防联控机制、国务院新闻办公室共举行新闻发布会161场，邀请50多个部门490余人次出席发布会，回答中外媒体1400多个提问；湖北省举行103场新闻发布会，其他省份共举行1050场新闻发布会。其中，从2月3日到5月19日，联防联控机制在106天中共计举办了131场。其中，疫情较为严重的2月和3月，发布会举办较为密集，分别为40场和39场。本文结合网络公开信息，对这131场发布会进行了如下分析。

（1）联防联控新闻发布会主题分析

每场联防联控机制新闻发布会都围绕一个特定主题，笔者对131场发布会主题进行了聚类分析，结果如下：

图1：联防联控新闻发布会主题分类

发布会主题具有以下特点：1）回应及时，聚焦重点。新闻发布会除了每日通报疫情之外，还会针对民众当下最为关心的问题进行答疑解惑。如，对于民众普遍关注的春运返程防疫、开学复工复产、生活用品保障等问题，新闻发布会均作了一一回应；2）内容丰富，覆盖面广。新闻发布内容丰富，囊括医疗技术、交通运输、民生保障、市场秩序、财政经融、农业发展方方面面。3）张弛有度，紧跟热点。在疫情较为严重的2月和3月，发布会召开场次较多，有效地传达信息；随着疫情的缓解，发布会场次逐渐减少。随着疫情的发展，民众所关心的问题也不同。在疫情暴发初期（2-3月份），人们最为关注的是春运返程、生活保障、新药研发等问题，发布会主题也主要集中在医疗物资保障、科研攻关、春运疫情防控、生活用品保障、春季农业生产等方面；3月底到4月中旬，虽然疫情在中国有所减缓，却在全球蔓延，回国人员随之增多，境外疫情输入成为新的问题。在做好日常防疫工作的基础上，新闻发布会将防控境外疫情输入和开展医疗国际合作作为重点内容进行回应；4月底到5月，全国疫情得到很大缓解，新闻发布会总结了江苏、湖北、北京等重点城市的疫情防控工作和全国援鄂医疗队情况，最为重要的是，新闻发布会对民众最为关心的疫后常态化管理进行了详细的解答。

（2）新闻发布会出席嘉宾及部门分析

据本人统计，131场联防联控新闻发布会共邀请了约450位嘉宾，主要来自政府部门、事业单位、医院以及社区。嘉宾来自的单位可以分为三类：第一类是卫健委、疾控中心、医院、高校医学院等医疗卫生系统，主要是医生、科研工作者以及政府官员。这类人员数量最多，他们对第一线的疫情情况、医疗水平以及技术攻坚非常了解，能够专业地解答民众关心的问题；第二类是国家部委以及其他政府部门，如农业农村部、国家发改委、民航局、市场监督管理局等；第三类是社区工作者及其他基层工作者，如北京市石景山区八角街道八角中里社区居委会、河北省保定市阜平县龙泉关镇平石头村第一书记、中通快递北京厂洼路网点的快递员等。以上三类部门及人员之间横向上相互联系，纵向上互相沟通，体现了整体性治理理念。

（3）新闻发布会提问媒体分析

联防联控新闻发布会直面记者提问，回应了记者提问的1200多个问题，表明政府信息公开的力度有所增强。根据统计，提问媒体逾70家。媒体来源广泛，按照媒体性质来分，有电视、广播、报纸等传统媒体，也有互联网、客户端等新媒体。按照地域分布，既包括中国内地媒体、港澳台地区媒体，也包括境外媒体，如日本、美国、英国、新加坡的媒体等。新闻发布会中，传统媒体如中央电视台、人民日报等传统媒体发挥重要作用，但是互联网和新媒体的力量不容易小觑，如人民网、农视网、读特客户端APP等，在新闻发布会中起到了同样重要的作用。此外，新闻发布会还有一个特点就是行业媒体，如企业观察报、中国交通报、中国民航报等，都积极参与其中。

图2. 新闻发布会出席嘉宾及部门分析

统计各媒体提问次数，发现提问最多的是中央人民广播电视台，其次是香港经济导报。总的来看，主流媒体提问较多，积极引导舆论，新媒体参与其中。另外，新闻发布会照顾了国际国内两个舆论场域，不仅回应了国内媒体的提问，也引起了境外媒体的巨大关注，如CNBC、彭博新闻社、日本《读卖新闻》、新加坡《联合早报》等媒体均就疫情问题进行了提问，并得到相关人士的解答和回应。

图3：新闻发布会提问媒体分析

总体来看联防联控机制新闻发布会体现了整体性治理的理念。横向上，一方面，联防联控机制超越了官僚制，整合了各政府部门资源，减少了跨部门造成的资源浪费并提高了效率；另一方面，其打破了部门之间的信息壁垒，使信息更为开放透明，为民众提供了多元优质的疫情信息服务。纵向上来看，其公国媒体打通了“政府—社会—公众”这条路径，基本实现了疫情信息“一站式”服务，对多元主体参与疫情防控工作起到动员作用。

表1：新闻发布会提问媒体

结语 

本文结束于全球新冠肺炎疫情尚未结束之时。今年1月30日，世卫组织宣布新冠肺炎疫情构成国际关注的突发公共卫生事件（PHEIC）。随后疫情逐渐蔓延，并席卷全球各国。在3月11日世界卫生组织的新闻发布会上，总干事谭塞德宣布“COVID-19可以被定性为大流行”（Pandemic）。5月1日在世界卫生大会上，谭德塞宣布，新冠肺炎疫情继续构成国际关注的突发公共卫生事件。不断增大的跨境转移的健康风险超出了任何一个国家的控制能力。对新冠疫情的治理则属于全球卫生治理的范畴。

早期的公共卫生治理被视为国家治理的范畴。19世纪国际贸易与航运的发展加速了传染病的跨国传播，欧洲国家间通过订立条约、设置边界壁垒等方式防止他国卫生安全问题传入本国，目的仅在保护国家主权和国家利益，而非更广泛的全球合作。在此次疫情期间，中国积极开展国际交流与合作，习近平主席在第73届世界卫生大会视频会议开幕式上发表致辞，呼吁各国团结合作战胜疫情，共同构建人类卫生健康共同体。然而我们不能不清醒地看到，当前的全球卫生治理体系基本以第二次世界大战结束后建立的国际政治经济秩序为基础，正如赫尔德和麦克格鲁(Held&McGrew)所说，最强大国家倡导全球治理总是以它们自身的利益为出发点的；因此，作为全球治理的国际规制在原则上缺乏独立的权力，其作用主要是为了促进最具支配地位国家或国家联盟的利益。[12]这使得在国际健康治理领域的公平性和公益性问题难以得到真正的解决。这也就意味着，这种国际规制根本不能独立地实现全球的“善治”。新冠病毒导致的不仅仅是新冠肺炎疫情，而是对我们社会文明的政治、经济、文化、生活方式以及价值观念等各个方面都带来挑战。只有站在人类健康命运共同体的高度，才有可能真正在迎接挑战的过程中，将人类文明进一步提升。 

注释

[1] 李立明编. 公共卫生与预防医学导论[M]. 人民卫生出版社，2017：4.

[2] 刘熙瑞，段龙飞. 服务型政府：本质及其理论基础[J] . 国家行政学院学报，2004（5）.

[3] 俞可平主编. 全球化：全球治理[M]. 北京：社会科学文献出版社，2003:12.

[4] 薛澜、曾光. 防控“甲流”: 中国内地甲型H1N1 流感应对评估[M]. 社会科学文献出版社,2014:60.

[5] 国务院新闻办. 抗击新冠肺炎疫情的中国行动白皮书[D]，2020.6.

[6] 彭锦鹏. 全观型治理：理论与制度化策略[J]. 台湾: 政治科学论丛,2005(23).

[7] 吴建南, 张攀. 整体性政府与后科层制——行政集中执法改革的案例研究[J]. 行政论坛,2017,24(05):118-124.

[8] 欧文·修斯. 公共管理导论[M]. 彭和平等译. 北京: 中国人民大学出版社,2001:4.

[9] 胡象明, 唐波勇. 整体性治理: 公共管理的新范式[J]. 华中师范大学学报( 人文社会科学版),2010,49(01):11-15.

[11] 竺乾威. 从新公共管理到整体性治理[J]. 中国行政管理,2008(10):52-58.

[11] 吕俊平. 整体性政府理论探析[D]. 山东大学,2011.

[12] [ 英] 戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁著，陈志刚译. 全球化与反全球化[M]. 社会科学文献出社，2004:64.

编辑：郑晓鹏